杨瑞龙：进一步深化国资国企改革

杨瑞龙  中国人民大学国家一级教授、经济研究所联席所长、中国宏观经济论坛（CMF）联合创始人、联席主席

本文转载自8月19日《北京日报》。

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党的二十届三中全会指出，要“深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力”，进一步确立了国资国企分类改革的原则。第一个分类改革是推进国有经济布局优化。国有经济分为公益类和商业类，其中商业类又分为一类和二类。原则上，公益类企业由政府经营，商业二类企业主要处在自然垄断行业，国有资本要占据控制地位，而商业一类企业处于竞争领域，应进行市场化改造。按照这种分类，不同类型的国有企业有各自的功能定位，要明确主业和主责。

二十届三中全会明确了国有资本重点投资的领域：关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域；关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域；前瞻性战略性新兴产业。这些重点布局领域大多属于非竞争性领域。在这些重要领域推动国有资本和国有企业做强做优做大。而在竞争性领域，应全面推行市场化改革，坚持公平竞争和透明化管理，特别是取消财政补贴，使国有和民营企业在这些领域公平竞争。

按照我的理解，国有资本有所为、有进的就是主业，即上述提到的三个重点领域；有所不为、有退的则是这三个领域之外的竞争性领域。通过分类改革原则推进国有经济的布局优化，国有资本和民营资本就能够在各自擅长的领域发挥优势，实现优势互补，共同发展。推进国有经济的布局优化，国有资本、国有企业与民营经济之间将不再是“国进民退”或“国退民进”的简单对立，而是可以实现“国民共进”，即国有经济和民营经济共同发展。

第二个分类改革涉及产业内部。我们一般将产业分为竞争性和非竞争性，在非竞争性领域又分为公共产品部门和自然垄断性产业。一般认为自然垄断行业通常会存在市场失灵现象，同时需要实现国家的特定目标，国有资本在此类行业中需保持控制地位。根据此次三中全会的决定，自然垄断行业作为国家重点投入部门，国有资本应占据主导地位，但自然垄断行业可分为两部分：垄断环节和竞争性环节。根据分类改革原则，自然垄断行业中的垄断环节应独立运营，国有资本保持支配地位，这是主业中的核心部分。而在垄断行业的产业链中，下游应为竞争性环节，需进行市场化改革，应该允许民营资本进入垄断行业的竞争性环节。改革实践证明加快垄断行业竞争性环节的市场化改革可以大幅提高经营效率与供给效率。例如，电力行业可分为电网、配电和发电三部分，其中电网属于垄断环节，国有资本独立运营，配电侧既有垄断环节，也有竞争性环节，过去配电侧的市场化改革有所推进，发电侧属于竞争性环节，市场化改革成效显著。此次会议进一步提出，要推进能源、铁路、电信、水利和公共事业等行业的自然垄断环节的独立运营和竞争性环节的市场化改革。这样的改革不仅会提高自然垄断行业的运营效率，也为民营资本的发展提供更好的空间。

第三个分类改革是完善国有企业的分类考核评价体系。二十届三中全会指出，“建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算”。既然国有企业类型不同，其功能也各不相同，就不能用同一个标准来考核所有企业。国有企业有多种功能和多元目标，包括共产党执政的政治基础、社会主义公有制的承载主体、弥补市场失灵、为经济发展提供基础性条件、在国际竞争中体现国家意志、追求市场效率实现利润最大化等。以上目标尽管都是重要的，但事实上单一企业难以同时实现和承担以上所有功能，需要有不同类型的企业相互配合来实现以上众多目标。如果对不同类型的国有企业实行不同的考核标准，就可以在不同的企业中分别承担相关功能，从而在整体上实现以上多元目标。

国有企业有多种类型，如国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业，这些企业不能按照同一个考核标准来评价，而应根据其所处行业的不同、股权结构不同及所承担的功能不同实施不同的考核标准。由于股权结构不同，这类企业的治理框架和治理逻辑也各不相同，考核指标也应有所区别。

即使是国有独资公司，其集团下企业也呈现不同的类型。如中石油和中石化，集团层面是国有独资，集团控制了许多子公司、孙公司甚至曾孙公司。这些子公司和孙公司不仅股权结构不同，有的是国有独资子公司，但许多是产权多元化的子公司，同时这些子公司有的分布在主业中，属于垄断环节，但也有许多子公司分布在辅业中，属于垄断行业的竞争性环节，或者直接进入了竞争性领域，直接与民营企业竞争。因此，针对这样的央企，集团总部与子公司、孙公司之间的考核指标应有所不同。例如，母公司中石油控制的主业子公司，在混合所有制改革中，国有资本应占据主要地位，考核应参照集团公司的考核指标；如果控制的是竞争性环节的子公司，在混改中民营资本应更多参与；如果控制的是纯粹的竞争性领域的子公司，那么国有资本可以控股、参股甚至可以退出，考核指标就应该更多体现市场化要求。

总的来看，此次三中全会进一步明确了分类改革的三个方向：一是以分类改革为原则推进国有经济布局优化；二是产业内部的分类改革；三是完善国有企业分类考核评价体系。这种分类改革的原则能够进一步深化国资国企改革，为国有经济和民营经济的优势互补、共同发展提供坚实的制度基础。它不仅落实了“两个毫不动摇”的原则，还解决了民营经济当前发展中的困难，同时坚持了公有制的主体地位。

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